COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA

PARECER n. 018/2025

Expediente n. 241/2025

Veto Total ao Projeto de Lei Nº 04/2025

Origem: Poder Executivo Municipal

Objeto: “VETO TOTAL AO PL 04/2025, QUE “ALTERA o § 2º DO ART. 7º DA LEI MUNICIPAL Nº 2.572, DE 22 DE OUTUBRO DE 2021, QUE "DISPÕE SOBRE O CONSELHO DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO DE ESTÂNCIA VELHA – COGEDE E DA OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

Em reunião ordinária, realizada no dia 31 de março de 2025, a Comissão de Constituição e Justiça se reuniu e emitiu, por unanimidade, parecer desfavorável ao VETO TOTAL ao Projeto de Lei 04/2025, pelas razões a seguir expostas:

Primeiramente, o veto dispõe que a imposição de obrigação ao Poder Executivo na administração pública do Município, por iniciativa do Poder Legislativo, em desacordo com a vontade do Executivo (motivo do veto), dispôs indevidamente sobre a organização, administração e serviços.

Assevera, também, que a alteração na estruturação e funcionamento do Conselho de Gestão e Desenvolvimento de Estância Velha, proposto no Projeto de Lei em apreço, de iniciativa do Legislativo, assim como de qualquer Conselho municipal instituído por lei, adentra na organização e funcionamento da administração municipal, o que viola o princípio da separação dos Poderes.

Equivoca-se as disposições contidas no Veto Integral ao Projeto de Lei 04/2024, de lavra do Ver. Carlos Bonne, pois a jurisprudência pátria tem entendimento, como pode-se denotar abaixo, da ementa de um julgado do Supremo Tribunal Federal (STF), que para dar concretude aos princípios da publicidade e transparência dos atos administrativos é plenamente CONSTITUCIONAL lei advinda do Poder Legislativo mesmo que dirigida ao Poder Executivo para que implemente o descrito em seu bojo, assim dispondo:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. ACESSO À INFORMAÇÃO. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE. LEI DE INICIATIVA LEGISLATIVA. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (...) 2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 3. Agravo regimental não provido"(RE n. 613.481-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 9.4.2014). Confiram-se também, no mesmo sentido, os seguintes julgados: RE n. 728.895/SC, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 20.3.2018, e RE n. 1.041.006/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 3.10.2017. Nada há a prover quanto às alegações do recorrente. 5. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Comunique-se à Procuradoria-Geral da República para encaminhar a declinação dos autos eletrônicos. Publique-se. Brasília, 3 de junho de 2020. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora (STF - RE: 1250965 SP - SÃO PAULO 2114052-82.2017.8.26.0000, Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 03/06/2020, Data de Publicação: DJe-149 16/06/2020) 

Consta no Veto, igualmente, que a imposição ao Poder Executivo de obrigação contra a sua vontade, “SENDO ESTE O MOTIVO DO VETO”, conforme consta no Parecer Jurídico do Poder Executivo, adentra na organização da administração.

Do exposto acima, depreende-se que quando uma proposição legislativa é aprovada e encaminhada para sanção e no entender do Poder Executivo não é de interesse público (conveniência e oportunidade) estamos tratando de um VETO POLÍTICO e não jurídico, não cabendo a CCJ do Poder Legislativo realizar manifestações neste tocante.

Em outro ponto do Veto, o qual aduz que o Projeto de Lei 04/2025 altera a estrutura e funcionamento do Conselho, é de fácil compreensão, através de uma simples leitura do corpo do Projeto de Lei 04/2025, que o mesmo, primeiro, transcreve o que já está posto na Lei no § 2º do Art. 7º da lei Municipal nº 2.572/2021, conforme segue:

“Cada membro terá direito a um voto, sendo vedado o voto por procuração.”

E acrescenta o seguinte trecho:

“(.....) e nas deliberações sujeitas à Lei Municipal nº 2.781, de 29 de abril de 2024, que forem enviadas ao Poder Legislativo, deverão ser descritas em Ata, a qual deverá constar todos os assuntos analisados, e sobre cada, o nome e voto nominal, de todos que participaram da reunião, devendo ser assinado pelos presentes.”

Do excerto acima, compreende-se que o objeto versado institui medidas de transparência na administração pública, não alterando a estrutura e funcionamento, pois não modificou as entidades e a quantidade de membros, assim como não descreveu nenhuma atribuição.

Neste compasso, tão somente delineou que nas deliberações sujeitas ao Conselho Municipal de Gestão e Desenvolvimento constem o nome e o voto nominal, assim como a assinatura da respectiva ata dos presentes, sendo que o caput do Art. 7º da Lei Municipal nº 2.572/2021 já prevê expressamente que as deliberações do Conselho serão registradas em ATA, em nada inovando o proponente do Projeto de Lei 04/2025.

 É notório que a matéria versada na proposição atacada pelo Veto Integral do Poder Executivo apenas implementou medidas de publicidade e transparência dos atos administrativos, para que assim os Legisladores e TODOS os cidadãos possam ter acesso e saber o posicionamento de cada membro do COGEDE.

Neste diapasão, a ausência de visibilidade torna nulas as possibilidades de controle popular e de participação do cidadão no exercício das atividades da administração. Destaque-se que a visibilidade necessariamente conferida à administração possibilita o combate à ineficácia das disposições de garantia legalmente instituídas.

A Constituição brasileira conferiu, ao princípio da publicidade, tratamento privilegiado, merecendo destaque a previsão constante do caput do artigo 37.

Para sedimentar a COMPETÊNCIA para a deflagração do processo legislativo POR PARTE DO PODER LEGISLATIVO, leis que versem sobre transparência na administração pública já foram apreciadas pelo órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e foram consideradas constitucionais por concretizarem o princípio da publicidade (art. 37, caput, CF/88), o direito fundamental à informação (art. 5º, XXXIII, CF/88) e a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação).

Essa particular matéria referente à transparência e publicidade já foi levada a julgamento em ações diretas de inconstitucionalidade cujo questionamento versou exatamente sobre a existência de vício formal de origem (reserva de iniciativa da proposta ao Chefe do Executivo – art. 61, § 1º da CF/88), tratando-se, por exemplo, da instituição do dever de dar publicidade às listagens de vagas na rede pública de ensino e divulgação de lista de espera em consultas e exames médicos.

Em recente julgado, o Pleno do TJRS considerou constitucional a Lei Municipal nº 2.976/16, de Novo Hamburgo, de iniciativa parlamentar, que dispôs sobre a obrigatoriedade da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis e a lista de espera das vagas para a educação infantil no Município. Importante trazer à tona a ementa do referido acórdão, deveras esclarecedora:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI 2.976/2016. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. DIVULGAÇÃO DA CAPACIDADE DE ATENDIMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL MUNICIPAL. 1. A Lei 2.976/2016, que "dispõe sobre a determinação da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis, e a lista de espera das vagas para a Educação Infantil no Município, e dá outras providências", conquanto deflagrada por iniciativa da Câmara Municipal, não conduz a vício de natureza formal do diploma em tela. 2. Diploma legal que não disciplina o conteúdo, a forma de prestação ou as atribuições próprias do serviço público municipal relativo à educação infantil, cingindo-se a especificar a obrigação de divulgação e publicidade de informações acerca da capacidade de atendimento, vagas preenchidas e a preencher e critérios de classificação, cuja imperatividade já decorre do próprio mandamento constitucional constante do art. 37, caput, da CRFB. 3. Interpretação dos art. 60, inc. II, alínea d, e 82, inc. III e VII da Constituição Estadual que deve pautar-se pelo princípio da unidade da Constituição, viabilizando-se a concretização do direito fundamental à boa administração pública, em especial... aquela que se refere ao amplo acesso à educação pública infantil. 4. Necessidade de se evitar - quando não evidente a invasão de competência - o engessamento das funções do Poder Legislativo, o que equivaleria a desprestigiar suas atribuições constitucionais, de elevado relevo institucional no Estado de Direito. 5. Constitucionalidade da norma que se reconhece. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072679236, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Paula Dalbosco, Julgado em 24/07/2017).

Da mesa forma, o Tribunal de Justiça de São Paulo definiu que a iniciativa para a deflagração do processo legislativo no que diz respeito a projeto de lei voltado para a concretização da transparência dos serviços públicos não viola o princípio da separação dos poderes, diferentemente do que afirmado no VETO INTEGRAL. É o que se depreende deste excerto do Acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade:

No caso vertente, a Lei Municipal nº 10.591, de 7 de outubro de 2013, do Município de Sorocaba, cuidou de tema de interesse geral da população, sem qualquer relação com matéria estritamente administrativa ou relativa à organização de serviços públicos, na forma prevista no art. 47, inciso II, da Constituição Estadual, razão pela qual poderia mesmo decorrer de iniciativa parlamentar; na verdade, a lei local impugnada pretendeu apenas disciplinar a ordem de atendimento aos interessados em vagas em creches ou pré-escolas municipais, de molde a facilitar e garantir o pleno cumprimento de obrigação constitucionalmente imposta ao ente público local, sem qualquer interferência direta na administração municipal; aliás, cuida-se de importante instrumento de controle da distribuição das vagas existentes entre os postulantes, de molde a permitir à população o acompanhamento regular dessa disponibilidade, reclamando seu direito no momento oportuno. A Presidência da Câmara Municipal de Sorocaba bem realçou em suas informações que a legislação municipal objurgada tão somente pretende fazer o Poder Público “cumprir com seu dever de informar ao munícipe a ordem de inscrição das crianças para vagas em creches e pré-escolas, possibilitando o controle para o preenchimento das vagas, evitando que os pais ou responsáveis legais necessitem se dirigir constantemente aos estabelecimentos de ensino para verificar se surgiram vagas, posto que atualmente não há possibilidade de inscrição para novas vagas, fato que, inclusive, causa uma enorme injustiça, na medida em que caso o interessado não tenha a 'sorte' de se dirigir novamente ao estabelecimento de ensino no dia em que surgiu a vaga, outro interessado que comparecer em tal dia ficará com a vaga, sendo, portanto, imperativo que exista uma lista de espera, através da qual o interessado possa consultar a distribuição das vagas munido de seu número de protocolo, sendo este o móvel da criação do protocolo de inscrição previsto na legislação em debate”(v. fls. 178/179). Ademais, possível considerar aqui que a contestada Lei Municipal nº 10.591/2013 nada mais fez do que permitir o acesso da população a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, nos moldes previstos na Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (…) Como se vê, a divulgação de dados atinentes à gestão municipal, dentre os quais pode ser inserida a ordem de requisição de vagas em creches e pré-escolas municipais, representa uma obrigação imposta ao ente público local pela legislação federal em apreço, tratando-se, portanto, de providência que incumbia realmente ao Legislativo local, sem implicar em intromissão nas atribuições privativas do Prefeito, o que basta para arredar o alardeado vício de iniciativa do processo legislativo que deu origem à lei contestada nos autos. E nem se alegue que o ato normativo em causa produzirá reflexos no orçamento municipal, sem que tenha havido a respectiva indicação da origem da receita, em afronta aos preceitos contidos nos arts. 24, § 5º, “1”, e 25, da Constituição Estadual. Ora, há que se considerar que a vedação ao aumento da despesa, estabelecida no citado art. 24, § 5º, “1”, da Carta Paulista diz respeito apenas aos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, razão pela qual essa regra não tem aplicação no caso dos autos; forçoso reconhecer, outrossim, que se toda lei com repercussão no orçamento fosse, obrigatoriamente, deflagrada a partir de proposta do Prefeito, a atribuição legislativa da Câmara Municipal restaria completamente esvaziada, aí sim, em completa desconsideração ao princípio da independência entre os Poderes. Por outro lado, nada indica que a Lei nº 10.591/2013 poderá realmente trazer algum impacto nas despesas do Município de Sorocaba, haja vista que a obrigação ali imposta poderá ser facilmente cumprida por qualquer agente público responsável pelo atendimento à população nas creches e pré-escolas municipais, sem maiores empecilhos ou necessidade de qualquer gasto extraordinário, o que arreda também o argumento de violação ao disposto no art. 25 da Constituição Estadual.

Ainda corroborando a constitucionalidade do Projeto de Lei 04/2025, a partir de matérias de iniciativa parlamentar que buscaram dar efetividade aos princípios da publicidade e da transparência, identifica-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70074203860, também do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, julgada pelo Tribunal Pleno (instância máxima do TJ) em 27 de novembro de 2017, o qual considerou constitucional o art. 1º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Municipal nº 7.739/2017, de Santa Cruz do Sul, que estabelece a obrigatoriedade de divulgação de lista contendo a ordem de espera para vagas nas escolas municipais de educação infantil. Veja-se a ementa do acórdão, no que concerne à divulgação das listas:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 7.739/2017, DE SANTA CRUZ DO SUL. [...] 2. IMPOSIÇÃO DE MERA DIVULGAÇÃO DA LISTA DE ESPERA. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À OBTENÇÃO DE INFORMAÇÕES. PARTICIPAÇÃO POPULAR. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 5º, XXXIII, 37, CAPUT, E §3º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E ART. 19, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PRECEDENTES. [...] 2. Longe de disciplinar a forma de prestação dos serviços públicos na área da educação ou imiscuir-se indevidamente nas atribuições dos cargos do quadro de pessoal e órgãos da municipalidade, as normas extraídas do art. 1º, caput, §§ 1º e 2º da Lei nº 7.739, do Município de Santa Cruz do Sul, dão concreção ao princípio da transparência, decorrência da própria ideia de Estado Democrático de Direito e, em especial, do contido nos arts. 5º, XXXIII (regulamentado pela Lei n.º 12.527/2011), 37, caput, e §3º, II, da Constituição Federal, reproduzido pelo art. 19, caput, da Constituição Estadual, tratando do direito fundamental à obtenção de informações de caráter público e da observância ao princípio da publicidade administrativa.

Ao Poder Legislativo, a quem compete exercer o controle externo dos atos dos demais Poderes, afigura-se completamente possível criar obrigações e exigir a implementação de medidas com a finalidade de tornar a atuação pública mais transparente e próxima do cidadão, aproximando-se da almejada participação popular na Administração Pública, atendendo ao disposto na norma do art. 37, §3º, II, da Carta Magna. Reconhecida a constitucionalidade do art. 1º, §§ 1º e 2º da Lei Municipal n.º 7.739/2017. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074203860, Tribunal Pleno, TJRS, Relator: Marilene Bonzanini, Julgado em 27/11/2017)

Desse modo, depreende-se que os atos administrativos devem ser públicos e transparentes — públicos porque devem ser levados a conhecimento dos interessados por meio dos instrumentos legalmente previstos (citação, publicação, comunicação etc.); transparentes porque devem permitir entender com clareza seu conteúdo e todos os elementos de sua composição, inclusive o motivo e a finalidade, para que seja possível efetivar seu controle.

Portanto, os argumentos trazidos no Veto Integral ao PL 04/2025 não se sustentam.

Logo, o Veto Total está apto a ser votado, bem como o Projeto de Lei 04/2025, pelas razões acima expostas, não encontra nenhum óbice para que produza seus efeitos jurídicos e legais.

Ver. Carlos Bonne

   Presidente

Ver. Carlito Borges

  Relator

Ver. Marcelo Stoffel

   Secretário